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新理念下的城乡协调与县域经济发展
来源:cnfiacaoqi 时间:2016-07-31 【字体:小 大】 点击:0
“创新、协调、绿色、开放、共享”,是引领中国未 
来经济社会发展的重要理念,其中“协调发展”的重点 
是区域城乡之间协调。国家“十三五”规划纲要中明确 
提出 :坚持工业反哺农业、城市支持农村,健全城乡发 
展一体化体制机制,推进城乡要素平等交换、合理配置 
和基本公共服务均等化 ;同时,要发展特色县域经济 ; 
加快培育中小城市和特色小城镇,促进农产品精深加工 
和农村服务业发展,完善农民收入增长支持政策体系, 
增强农村发展内生动力。 
  然而,在推进新型城镇化的实践过程中,农村建设和 
县域经济的弱化问题,需要引起高度重视。探讨新理念下 
如何实现城乡协调发展,具有重要现实意义。
一、中国县域经济发展的现状特点 
  按照地理空间单元的结构可以将中国区域经济划分 
为两大类型 :一类是跨行政区的经济区域,如京津冀、长 
三角、珠三角。一类是行政区经济,一般是以省、市、县 
行政区划为边界的区域经济,经济活动主要在行政辖区的 
空间单元内进行,形成了省域经济、市域经济和县域经济 
等不同层级的行政区经济。 
  县域经济是国民经济的基层地理单元,是在一个相对 
较小的地理单元内进行经济活动,以县一级行政区域为空 
间载体的区域经济形态。根据国家统计局资料显示 :截至 
2014年,全国共有2854个县级行政区划单位,其中市辖 
区897个、县级市361个、县1425个、自治县117个、旗 
49个、自治旗3个、特区1个、林区1个。县域国土占全国 
国土总面积的94%,县域人口全国总人口的73%。但是, 
县域人均 GDP 只相当全国平均值的约70%,其中有2/3 
的县人均 GDP 只相当于全国平均值的1/3或不足1/3。 
  由于长期实行的户籍管理制度以及工农、城乡分离 
的许多体制性障碍,人为地割裂了城乡互动关系,造成 
了典型的城乡二元结构。所以,除了市辖区和部分县级 
市的县级行政单元,其他县域内均以农村为主体,分散 
的乡村聚落是县域空间的主体形态 ;其次是农民占绝大 
多数,城镇人口较少 ;农业在县域经济中所占比例较大, 
二三产业落后。总之,县域是中国“三农”的主要载体, 
县域经济与“三农”密不可分。有所不同的是,少数经 
济发达的强县,工业化和城镇化程度相对较高,“三农” 
特征渐趋弱化,而且大部分已从建制上由“县”改“市” 
(县级市)或市辖区。 
二、统筹城乡关系面临三大难题 
  应当看到,随着改革开放以来中国工业化和城镇化 
的快速推进,城乡关系取得了重大进步,城乡差距扩大 
态势得到明显遏制。据统计,近十年来中国城乡之间居 
民人均可支配收入的差距,由2005年3.2倍缩小到2015 
年2.7倍,由长期保持在3倍以上降到3倍以下(图1)。沿 
海发达地区城乡差距更小,我们调研的浙江宁波象山县, 
2015年城镇居民人均收入达到43565元,农渔民达到 
24228元,相差仅1.38倍。但是,城乡经济社会发展仍 
面临着居民可支配收入差距缩小速度慢、公共资源配置差 
距大、社会保障制度不平等等问题。 
1. 城乡收入差距缩小速度慢 
  虽然城乡居民收入的相对差距缩小,但绝对差距由 
2005年的7240元扩大到2015年的19773元。即便是相 
对差距,从2005年到2015年的十年间减少了0.5个百分 
点,平均每年仅减少0.05个百分点,相比城镇化率平均 
每年提升1个多百分点,速度要慢很多,尤其近些年农民 
持续增收面临越来越大的困难。再从全国城乡居民消费支 
出指标来看,2015年城镇居民人均消费支出为21392元,农村居民人均消费支出为9223元,两者相差12169元, 
近几年城乡居民消费支出的相对差距几乎没有多大变化, 
收入增加慢必然消费支出受限。 
  造成城乡居民可支配收入差距缩小速度慢的原因,主 
要在于城乡居民收入来源的差异。城镇居民的收入包括了 
财产性收入和工资收入,而农村居民的收入主要以剩余劳 
动力转移获取的劳动性报酬,财产性收入少,这也源于中 
国资本报酬过高,劳动力报酬偏低的问题。同时也是很重 
要的原因是,县域经济不发达,农村居民不能就地就近获 
取工作岗位,得到工资性收入 ;农村居民如何持续性的增 
加收入,显然主要还离不开农产品资源的就地加工转化。2. 城乡公共资源配置差距较大 
  党的十六大以来,我国实施农村综合改革,彻底废除 
了农村税费制度,确定城乡一体的公共财政制度,加大 
对农村地区的财政转移支付力度,实施了一系列的资源 
向农村地区倾斜的政策。如,加大对农业生产的直接补贴, 
强化农村水、电、路、气等基础设施建设,建立农村义务 
教育经费保障机制,建立和完善新型农村合作医疗制度和 
农村最低生活保障制度,统筹城乡发展取得不小成就。 
  但是,农村公共资源的品质和覆盖面与城市差距仍 
不小。一方面是农村公共基础设施投入不足,乡村道路、 
电网、宽带、水利等设施依然落后,大多年久失修或等级 
较低;同时,乡村学校、医院、文化体育场所还比较欠缺。 
大城市凭借强大的产业、人口吸附力集聚了优质的教育、 
医疗资源,政府又不断强化城市公共资源的投入和供给, 
进一步提高了城市的吸附能力。而农村空间分布较散,人 
口集聚不足,公共资源的投入效率低下,无论政府和社会 
资本投入动力不足。由此造成城乡公共资源配置仍严重失 
衡,而农村落后的公共资源和公共服务能力,是制约其经 
济社会发展的最大一块短板。 
3. 城乡社会保障制度不平等 
  目前城镇居民和农村居民仍分属不同的社会群体, 
城乡二元结构问题依然较大,城镇与农村居民在教育、 
就业、医疗、社会保障等享受着不平等的待遇。城乡社 
会保障制度的不平等具体表现为几个方面 :一是城镇社 
会保障制度健全,如,城镇居民拥有完善的“五险一金” 
制度,还有低保、特困户基本救助和优抚安置项目,社 
会保障体系完善 ;农村社会保障制度普遍缺失,如农村 
地区养老、合作医疗仍未完全建立,社保项目的覆盖面 
窄,市场化程度低。二是城乡社会保障水平差距大,城 
乡劳动者的保障待遇水平不一,进城打工的农民工仍受 
不同程度的歧视,无法享受城市的公共资源,分享城市 
化红利。三是城乡社保基金筹集方式不公平,农村社会 
保障基金筹资困难,无力保障农村居民。 
  由此可见,从居民收入、消费支出、公共资源配置和 
社会保障制度来看,城乡的差距仍然非常显著,而且差距 
缩小的速度与经济发展的速度不相匹配,如何在新常态下 
保持经济中高速发展的同时,让农村居民享受与城镇居民 
相对平等的福利和制度,尤其是推进城乡基本公共服务的 
均等化,是统筹城乡关系,实现城乡协调发展的重要任务。 
三、城乡协调性取决于县域经济支撑 
  把握城乡协调的内涵是理解和实现城乡协调发展的 
前提。那么,什么样的城乡关系是协调的,城乡发展的协 
调性如何衡量,城乡协调与县域经济有何内在关系?这在 
当前的理论与实践中尚存在诸多模糊认知。 
  城乡协调的主体对象是城市与乡村,由于两者的功能定位不同,决定了城乡经济社会关系的基本属性。农 
村主要以农业为主,是农产品生产地,为城市生产和消 
费提供农产品 ;城市重点发展第二和第三产业,是工业 
品生产基地和商品交易市场,并为农村地区提供工业品。 
城乡经济关系本质上是以产品交易为纽带的交换关系, 
两者互为补充,相互依存。因而,平等交换、合理流动、 
均衡配置、收益共享,是城乡关系协调的基本要求。否则, 
则视为城乡关系不协调。 
  根据国际经验和我国的实际,衡量城乡关系是否协调 
可以从以下方面判断 : 
1. 城乡之间居民收入差距是否缩小。 
  随着经济社会发展,城镇与农村居民的人均可支配收 
入差距一般要经历从不断扩大到逐步缩小的“倒 U”型 
变化过程,通常当一国人均收入水平处在低收入阶段,城 
乡收入差距趋于不断扩大 ;而当人均收入水平进入到中上 
等收入阶段,城乡收入差距开始不断缩小。国际上,一般 
用“基尼系数”的大小来反映一国国民的收入差距状况, 
基尼系数达到0.4设定为收入差距的“警戒线”,达到0.4 
以上说明收入分配出现严重问题。目前,我国城乡收入差 
距趋于缩小,但与国际比差距还比较大,尤其是农村居民 
如何持续地增收正面临着严峻的挑战。 
2. 城乡之间生产要素和商品是否平等交换和自由流动。 
  实现城市与农村要素资源合理流动的关键在于破除 
阻碍流动的制度性障碍,形成城乡一体化市场。改革农 
村土地制度,以市场手段调节资源配置,实现城乡要素 
和商品的平等交换,将农村潜在的丰富资源转化为可交 
易的价值,搭建市场化交易平台,激活各种生产要素, 
盘活农村资产。 
3. 城乡之间基本公共服务和基础设施配置是否均等化。 
  在教育、医疗卫生、文化等公共服务和交通、电力、 
互联网等基础设施资源配置上要向农村地区倾斜,让农村 
居民享受与城镇居民大致平等的待遇和环境。 
4. 城乡空间结构是否优化。 
  生产、生活、生态三大空间要合理规划布局,形成高 
效、集约、低碳、宜居、宜业的城乡空间等级体系。 
  目前,在推进城乡协调发展过程中,存在着一些值得 
关注的倾向。一是过多地考虑农村转移人口的进城及相 
应的城市建设,大量圈地搞房地产,而忽视新农村建设, 
造成许多村庄凋敝、荒芜。二是在新农村建设和美丽乡村 
建设中,热衷于搞“面子工程”,选择乡村干道两旁的农 
庄和生态环境原本不错的地方建设“样板村”,实质目的 
是应付上级领导参观检查,不少所谓样板村建设标准高、 
花钱多,没有可复制可推广性。三是为“协调”而协调, 
把城乡协调发展看作目的,人为控制居民收入差距,甚至 
不惜在统计数字上做文章,而不去在如何增加农民收入 
上、在如何使美丽乡村“可持续”上动脑筋。 
  事实上,城乡关系的协调性与县域经济的发达程度成 
正比,县域经济为城乡协调发展提供财力物力保障,是城 
乡关系协调的主要支撑和决定因素。我国大量的实践证 
明,凡是城乡关系协调好的地区基本上是县域经济发达的 
地区,比如,东部沿海地区“百强县”最多,雄厚的经济 
实力,具有统筹城乡关系的强劲能力,江浙地区大多数县 
域民营经济发达,“一镇一业”、“一村一品”的特色产业 
发展模式,带动了农民持续增收,有力地支持了新型城 
镇化和美丽乡村建设,推动了农村经济社会的全面均衡 
发展。反过来,城乡发展的协调性提高了,又会促使县 
域经济不断繁荣。表现为一是中心城镇的辐射和带动作用 
得以充分发挥,产业集聚效应大,从而增强了对农村产业 
融合和就业的拉动。二是农村的内生发展动力得以提升。 
通过改善农村基础设施和乡村风貌,提高农业现代化水平 
和产业配套能力,能够吸引城市资本投资,并为城市提供 
消费市场。三是城乡间的空间协调和产业协调,促进城乡 
形成了良性互动关系.
四、推进城乡协调发展要“两路并举” 
  新经济地理的“中心—外围”理论为理解城乡关系提 
供了新的视角。城镇作为中心地,侧重发展制造业和现代 
服务业,带动农村的经济发展和产业提升 ;农村作为外围 
地,为城镇工业发展和城市生活提供农产品,城乡间相 
互补充、互为一体。随着时代变迁和社会发展,城乡关 
系的内涵也在变化,协调城乡关系的措施也逐渐多元化、 
多样化,但归结起来为 :壮大县域经济和农村内生动力。 
1. 以县域经济发展为重心,增强中心城区、重点镇的要 
素集聚能力,增强县域经济对农村地区经济的带动作用。 
  在新一轮科技革命背景下,尤其要增强优质高端要素 
资源的集聚力,提高经济增长质量和效益。其次,优化城 
镇空间布局,明确功能定位,依据城镇体系合理布局产 
业,提高城镇空间配置效率。 
2. 提高农村资源转换能力,增强内生发展动力。 
  农村的发展更重要的是要依靠农村自身产业的发展, 
如果遵循传统的以城市工业园区产业集聚吸引农村剩余 
劳动力,农村仍将处于产业、人口“空心化”的困境。 
所以,增强农村内生发展动力,一方面要全面梳理农村 
拥有的资源,如土地资源、生物资源、景观资源,将其 
转换为经济资源,产生价值增值 ;同时,发挥市场机制 
的作用,激活农村生产要素,将具备价值增值空间的资 
源转化为新的财富。 
3. 全面深化农村综合改革。 
  当前农村土地制度、户籍制度等体制性障碍制约了农 
村市场化改革和要素自由流动。农村的改革不能再以零 
敲碎打的方式开展,要实施综合配套改革进行破解。比如, 
允许宅基地作为一种商品进入交易市场,宅基地在村内流 
转向跨村、跨市一级流转,可以抵押贷款,最终实现市 
场化交易,当然,需要建立相应的法律和制度进行规范。 
还有,尝试将农村集体资产股权化,人随股权走,可以市 
场化交易,将资源转化为资本,农民在交易过程中可以获 
得资金,进而增加农民财产性收入。 
4. 积极运用新科技革命加大对农村的改造和提升。 
  当前以物联网、云计算、大数据、智能化为代表的 
新科技革命兴起,涌现了一大批新产品和新技术,延伸 
出各类新业态、新模式,给农村跨越发展带来新的机遇。 
加快传统农业向现代农业转型,充分运用新技术到农村 
产业,积极发展精致农业、生态旅游、健康养生休闲体验, 
打造“智慧农业”、“智慧旅游”、“智慧养老”等新业态。 
5. 精绘美丽乡村蓝图,打造新农村3.0版。 
  新农村1.0版以“村容整洁、乡风文明”为重点,2.0 
版在此基础上以农村生态文明建设和美丽田园建设为重 
点。当前农村的物质文明和生态文明不相协调,农耕文 
明衰败、乡贤文化缺失、社区治理不足都制约了美丽乡 
村建设。当代农村还缺少成片的美丽田园,仍呈“点状” 
形态分布。美丽乡村升级版就是要实现乡村田园的“一 
点美”到“一片美”到“全域美”,打造由“点状”成为 
“片状”的农田园区化和园区景区化的美丽乡村。同时, 
把“美丽乡村”转化为“美丽产业”,真正实现“绿水青 
山就是金山银山”。 
6. 加快产业融合力度,城乡同步转型升级。 
  一方面加快城镇产业发展转型升级,利用互联网技 
术,发展“互联网 +”新业态 ;另一方面在传统农业基础 
上加快一、二、三次产业的融合力度,特别是依靠科技的 
农产品加工、存储、物流、营销的一体化,以及线上和 
线下的融合。近年来,浙江在推动产业转型升级的过程中, 
立足于传统的产业集群,依托原有产业平台,围绕“大众 
创业、万众创新”,积极打造专业特色小镇,以新型的产 
城融合方式推动区域经济上新台阶,值得各地学习借鉴。
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