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《食品安全法》中概括性处罚条款的适用

《食品安全法》第123、124条,都是关于行政处罚的重要条款。借鉴《刑法》理论关于罪名的分类,可界定为概括性处罚条款,每条都列举多项违法行为。基层市场监管部门在办理此类案件时,同一…

《食品安全法》第123、124条,都是关于行政处罚的重要条款。借鉴《刑法》理论关于罪名的分类,可界定为概括性处罚条款,每条都列举多项违法行为。基层市场监管部门在办理此类案件时,同一市场主体的同一时间、空间内多个违法行为,适用同一概括性条款的不同款或项,处罚如何判定和适用,相关法律规范并未直接予以确定。笔者以《食品安全法》第124条为例开展分析,以求准确把握立法精神,全面评价当事人行为的违法之处。

举例及争议焦点

执法人员对某超市的一次日常监管中,发现当事人同时存在下列违法行为:经营超过保质期的A食品;经营混有异物的B食品;经营标注虚假生产日期的C食品。该案如何定性处罚,有三种意见。

第一种意见:以分别处罚的方式并罚。三种违法行为,截然分开,参照《刑法》中的“数罪并罚”原则,适用《食品安全法》第124条,先分别裁量,然后采取包括罚款在内的处罚种类并罚。

第二种意见:以数额累计的方式并罚。三种违法行为,同属于《食品安全法》第124条禁止行为,处罚幅度、种类一致。先将A、B、C三种食品的货值累加计算,然后确定处罚幅度,统一适用罚款。其他处罚种类并罚,对三种违法行为作为违法情节予以考虑。

第三种意见:以罚款从重的方式并罚。先按照第一种意见裁量处罚,然后依据“一事不再罚”罚款数额择其重,其他处罚种类并罚。

上述案例处理争议焦点:出现行政违法竞合如何实施处罚?即存在多个违法行为的情形下,确定行政处罚责任应遵循何种规则?

多个违法行为的处理规则

行政违法竞合处理的关键,在于对多个违法行为的处理。确定多个违法行为的处理原则,应当符合明确性特征,同时还应当考虑贯彻全面评价和消除危险原则。否则,将会有背离行政处罚“法定原则”“过罚相当”原则的嫌疑。

借鉴《刑法》理论中关于犯罪竞合的研究,在行政法学界,对多个违法行为的处理,多数学者遵循并罚主义。但在行政处罚领域,简单参照《刑法》中的“数罪并罚”,实质上背离“一事不再罚”的规定,可能导致处罚“畸重或畸轻”。且“一事不再罚”原则仅仅确定了同一个违法行为不能给予两次罚款,并没有解决多个违法行为是否并罚以及如何并罚的问题,也没有明确解决在罚款之外是否可以并罚的问题。因此,在借鉴上述刑法理论的基础上,有必要结合行政法规范的实际情况进行具体分析,讨论如何实施“并罚”。

适用“并罚”的分析

上述案例中,同一市场主体同一时间、空间的销售行为,构成多个违法行为,且违反同一概括性处罚条文的适用并罚。这里的并罚或称合并处罚,实际上包括三种(见上表,为便于比较,列表中不考虑自由裁量,均以最低额度予以处罚)。

从上表可以看出,不同并罚方式下的处罚金额:分别处罚的方式≥以数额累计的方式≥以罚款从重的方式。

一是以分别处罚的方式并罚。对违法行为分别适用多个不同的处罚条文,分别予以处罚,这种情况类似于《刑法》中的“数罪并罚”,不同的是我国“数罪并罚”的计算方式是“限制加重”,在行政处罚中,此种情况的并罚应理解为分别计算罚款额度,合并处罚。表中四种情形,并罚数额均为三种并罚最大数额,未遵循“限制加重”,且违背“过罚相当”原则,故不适用。

二是以数额累计的方式并罚。对违法行为适用一次相同的处罚条文,针对罚款,在具体违法事实的货值上进行累计计算,然后确定处罚幅度,统一适用罚款,遵循“一事不再罚”原则;针对没收违法所得、警告、没收违法产品、吊销证照等处罚种类,只要有其中处罚之一的,都列入最终并罚。这就实现了对每个违法行为均作处罚的目的,也符合“处罚法定”“过罚相当”原则。

三是以罚款从重的方式并罚。这里只针对罚款,其余的违法行为视罚款幅度的情节予以考虑。但是,会出现“表面”选定的罚款重的处罚条文,而实际罚款数额仅仅对应从重的违法行为,相当于其余“轻”的违法行为未完全作出处罚。从表中可以看出,乙、丙、丁三种情形时,“从重”处罚相当于只对违法行为C进行处理,其他违法行为相当于“省略”。在法律无明确规定的情况下,有违背处罚法定原则的嫌疑,故不适用。

当然,在市场监管实践中,是“从重”还是“从轻”,还得考虑其违法行为给社会造成的危害程度。

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